彩神8大发

彩神8大发
欢迎你的到来! 今天是:

今天:

研究报告

当前位置:首页 > 学术研究> 研究报告

研究报告

研究成果

研究报告

研究成果

当前位置:首页 > 学术研究> 研究报告

张忠利:中国语境下碳排放交易体系与节约能源法制的冲突与协调(2016年会论文)

时间:2017-08-10 14:13:55   来源:中国能源法律网

【内容提要】为保障将于2017年启动的全国碳排放交易市场健康运行,需要妥善处理全国碳排放交易制度与现行节约能源法律制度的关系,因为两者在监管对象方面存在着很大重叠,运行原理却截然不同。前者体现的是环境自由主义,更加强调中央监管机关的作用,倾向于采取“集权化”监管模式,以保证配额在全国范围内的自由流动;后者体现的则是科层制,更加注重地方政府的作用,倾向于“分权化”监管模式,各级地方政府往往会采取层层加码方式提高减排目标。目标责任制和考核评价制度的存在,使得在碳排放交易制度下的配额在全国范围内自由流动成为不可能。建议将纳入碳排放交易制度监管的排放单位排除在目标责任制和考核评价制度监管范围之外。

【关键词】碳排放交易  节约能源法  环境自由主义  节能目标责任制

 

一、问题的提出

为积极应对气候变化,推动经济社会发展实现低碳绿色转型,推动生态文明建设,中国政府已经承诺将于2017年启动全国碳排放交易市场。为此,国家发展改革委先后于2011年开始选择在北京、上海等七个省市进行碳排放交易试点,于2014年11月颁布《碳排放权交易市场管理暂行办法》,于2015年起草完成了《碳排放权交易市场管理条例》(送审稿)等并报国务院法制办审议。2016年,国务院也将《碳排放权交易市场管理条例》的制定工作列入本年度国务院立法工作计划之中。

与此同时,国内法学界也相继推出了大量有关碳排放交易制度的研究成果。这些研究成果往往围绕碳排放交易制度本身的建构而展开,研究路径普遍采用碳排放交易的基本理论、碳排放交易的发展演变过程、国内外碳排放交易的实践、问题和经验借鉴、我国碳排放交易制度的建构。同时,也有学者对碳排放交易制度与其他控制温室气体排放交易制度(如碳税制度、碳排放标准制度等)在控制温室气体排放方面的相互配合进行了研究。但是,现有研究成果对碳排放交易制度在不同国家或者地区与其现有法律制度(尤其是气候治理法律制度)可能产生的冲突以及所需要的协调和融合方面等方面的问题则较少关注。这种研究状态让人感觉碳排放交易制度似乎具有普适价值,“放之四海而皆准”,并能够融入任何国家或者地区的气候治理体系。

那么,以制度嵌入形式表现出来的碳排放交易制度与我国现行环境治理法律制度果真能够和谐相处而不存在矛盾和冲突吗?笔者认为,事实并非如此。从表面上看,碳排放交易制度作为“舶来品”,在其从美国、欧盟移植而来的过程中必然面临着与我国作为本土资源的现有法律制度的协调和融合的问题。从深层次而言,碳排放交易制度在不同法域之间的移植将是不同国家或者地区法律文化(规制文化)的传播、碰撞和融合。这意味着,在某一特定国家或者地区,立法者意欲碳排放交易制度真正发挥预期效果,必然需要基于碳排放交易制度和该国家或者地区现有气候治理法律制度自身的特点进行相互调适和矫正。在中国,亦是如此。这是因为,在推动全球气候治理,落实《巴黎协定》,推动实现能源革命的时代,碳排放交易制度与以实现低碳化为导向的能源法律制度体系在客观上均能起到控制和减少促进可再生能源发展,抑制化石能源消费,提高能源效率,减少温室气体排放的作用。

在本文中,笔者将针对我国正在建立的全国碳排放交易制度和现行以《节约能源法》统领的节约能源法律制度之间可能存在的冲突问题及其解决进行分析。为此,笔者首先对碳排放交易制度的基本理论进行分析,明确全国碳排放交易体系旨在建立一个全国统一、开放的碳排放交易市场。因此,除碳排放交易的监管执法需由地方监管机关来完成外,从总体上而言碳排放交易在管理体制上应当采取集权制的管理模式。其次,笔者对我国现行的节约能源法律制度进行分析,确认我国节约能源法律制度采取的是中央统一决策的基础上地方负责实现减排目标的方式,即采取分权制的监管模式。再次,笔者将对中国语境下碳排放交易制度和节约能源法律制度的覆盖范围进行分析,并且发现两者在覆盖范围上具有很大的重叠部分,这就意味着对于同一企业将面临两种不同的规制方式,产生了规制竞争的状态。因此,为保障全国碳排放交易市场的良好运行,需要对我国节约能源法律制度需要进行相应的修改。

二、碳排放交易之于温室气体减排制度体系

(一)温室气体减排制度的基本类型

在国内法层面,在客观上能够起到控制温室气体排放作用的法律制度大体上包括下列类型或者表现型态。一是,直接以控制温室气体排放为目的的法律制度、直接以增加碳汇为目的的法律制度,比如碳排放交易制度、碳税制度、碳排放收费制度、碳排放标准制度、碳排放抵消信用制度。二是,直接以激励可再生能源发展,提高可再生能源在能源结构中的比重为目的法律制度。比如可再生能源配额(Renewable Energy Portforlio, RPS)制度、可再生能源上网固定电价制度(Feed-in Tariff, FiT)。这种法律制度在客观上能够起到减少化石能源使用从而控制温室气体排放的作用。四是,直接以控制化石能源消耗为目的的法律制度,比如节约能源(能源效率)法律制度、能源消费总量控制制度。这种法律制度在降低化石能源消费的同时,也能够起到控制温室气体排放的作用。五是,直接以调整产业结构为目的的法律制度,比如落后工艺、产品和设备淘汰制度、产业投资指导目录制度等。六是辅助性减排法律制度,比如碳排放信息公开制度、低碳技术研发、创新和传播的财政激励制度。

上述这一分类表明给我诸多启发。第一,气候治理的模式已经从最初表现为政府主导的 “政府-企业”二元环境治理模式,发展到公众参与的“政府-市场-社会”多元环境治理模式,而碳排放交易制度则是这种治理范式转变的缩影。第二,严格说来,将环境规制制度区分为“命令-控制型”制度和“基于市场型”制度并不科学,存在着划分标准不统一的问题,因为本身就包含着诸如总量控制(Cap)、监测、报告和核证制度(Monitoring, Reporting and Verfication, MRV)等命令型法律制度。所以,将“总量控制型(Cap-and-Trade)”排放交易制度归类为混合型法律制度或许更为合适。第三,不仅碳排放交易制度能够起到控制温室气体排放的目的,其他很多法律制度直接地或者间接地也能够起到控制温室气体排放的目的。

理论和实际都已经表明,碳排放交易制度并非控制一切温室气体排放的“灵丹妙药”。这是因为,除非选择在能源产业链的上游(即能源生产商、开发商等)建立碳排放交易制度,否则,单靠碳排放交易制度本身不能达到控制所有温室气体排放源的碳排放的目的。即便选择在能源产业链的上游建立碳排放交易制度,基本上也只能控制基于能源生产而导致的温室气体排放,对于加工行业所导致非基于能源燃烧而导致的温室气体,以及基于农业领域、土地利用、土地利用变化与森林(Land, Land Use Change, and Forestry, LULUCF)而导致的温室气体排放则无法得得到有效控制。这就要求不能使得通过碳排放交易制度所减少的温室气体排放,被其他领域因为没有受到法律规制而排放的温室气体排放所抵消,否则就会使得通过碳排放交易制度控制温室气体排放的目的未能实现。这就要求针对碳排放交易制度覆盖范围之外的其他温室气体排放源必须制定相应的温室气体排放控制法律制度。因此,要实现全面控制温室气体排放的目的,需要建立包括碳排放交易制度在内的温室气体排放控制法律制度体系。这是目前已经建立碳排放交易制度的国家或者地区比较通行的方式,比如欧盟、澳大利亚、美国加州地区、日本东京等国家或者地区。

(二)碳排放交易制度与其他减排制度的协调

全球气候属于公共物品,应对气候变化需要世界各国集体行动。但是,由于应对气候变化直接关系到不同国家或者地区、不同利益集团或者群体的利益,因此当前气候治理呈现出多层次、多维度、发展不平衡的特点。与此同时,在控制温室气体排放方面比较积极的国家或者地区,基本上建立了以碳排放交易制度为核心的温室气体排放控制法律制度体系。在这种情况,对同一减排企业而言可能会存在着多个同时起到控制温室气体排放作用的法律制度,即存在重叠规制、过度规制、规制强度不平等、企业守法成本过高、企业不知如何守法的问题或者可能,而且还可能会因为部分温室气体排放主体不受减排规制而导致碳泄漏。因此,碳排放交易制度要想发挥良好的减排效果,就必须处理好与其他温室气体减排制度的关系。只有这样,才能真正起到保障碳排放交易制度有效运行,降低企业减排成本和守法成本,平等规制减排企业,防止碳泄漏的问题。

碳排放交易体系的有效运行,不仅要在全面把握碳排放交易原理和吸取现有碳排放交易立法经验和教训的基础上进行良好的碳排放交易制度设计,而且需要深刻分析该制度所在国家或者地区的国情、社会背景、现有政策和法律制度等因素,分析现有政策和法律与碳排放交易制度在运行方面可能发生的抵牾,并采取针对性措施确保碳排放交易制度与其他法律制度进行衔接和协调。正如有学者所言,“任何基于财产权制度的工具都有明显的优点和缺点”,“不能脱离各种环境保护工具运作的制度和技术背景,孤立地探讨它们的比较优势”。这是因为“总量控制型”交易制度的环境有效性和成本有效性会因为与其条例的相互作用而受到极大地弱化。碳排放交易制度所追求的最低成本减排,不仅就碳排放交易制度而言,更要着眼于由碳排放交易制度与其他制度组成的温室气体排放控制法律制度体系。以欧盟为例,学者们普遍认为EU ETS与可再生能源政策和能源效率政策之间的相互作用是导致欧盟碳市场配额供应过剩的重要原因,因为后者可以不需要欧盟碳排放交易制度下的碳价格发挥作用就能起到控制温室气体排放的作用。也有分析认为,由于欧盟碳排放交易市场上存在配额供应过剩问题,这使得EU ETS不但不能在实际上起到控制温室气体排放的目的,甚至还会抵消通过可再生能源法律制度和能源法律制度所实现的温室气体减排效果。

不同国家或者地区的社会背景至少在下列方面会影响碳排放交易制度的制定和运行。第一,不同国家环境、能源和应对气候变化管理体制不同,这些国家的环境、能源与应对气候变化法的法律体系不同。美国以及欧盟的大部分国家已经实现了能源市场的自由化,但是在欧盟也仍然有15个国家依然进行能源管制(规制),而包括中国、日本和韩国在内的东北亚国家的能源市场则较多地处于价格管制状态。这种管制状态的不同,将会影响碳价格能否传导至终端消费品。第二,不同国家或者地区的经济发展阶段和水平不同,相应的经济结构或者产业结构也非常不同。欧美国家的产业结构已经基本定型,但是中国的经济结构和产业结构一直处于调整的过程中。欧盟、美国的市场经济已经发展的非常成熟,而中国的市场经济则依然存在着很多政府不当干预的情形。所以,碳排放交易制度的研究需要考虑不同国家或者地区的经济、政治和文化等方面的社会背景,碳排放交易制度的完善不仅靠该制度本身的完善,还顺应外部环境的不断改善,碳排放交易制度的有效互动有赖于政府和市场之间进行良好的、充分的和及时的互动。

三、碳排放交易体系的基本理论与监管模式

(一)碳排放交易体系的理论内核

碳排放交易制度是指在某一国家或者地区,为实现将温室气体排放控制在一定水平,在通过科学测算并综合考量减排主体减排潜力、现有技术水平等因素的基础上,科学合理地设定某一特定时间段内温室气体排放总量(即设立配额总量),并按照公平合理的标准或者方式以有偿或者无偿方式将配额分配给纳入该制度监管的排放主体(即配额的初始分配),在履约期间届满时,纳入监管的主体可以选择通过自身努力或者购买配额来实现其减排义务。

通过情况下,碳排放交易体系还应当包括下列因素。一是,有明确的法律依据,这是保持碳排放交易市场稳定性,增强纳入碳排放交易体系监管的排放主体和碳排放交易市场投资主体预期性的法律保障。明确的法律依据不仅是指关于碳排放交易制度本身的立法,还包括碳排放交易立法还应当需要上位法依据,因为碳排放交易立法一般采取条例的形式。二是,碳排放交易体系本身应当包括下列要素:确定履约期间(Compliance period)和履约流程(比如分配配额、提交年度排放报告和核证报告、缴纳配额的时间点)、设定本履约期和各履约年度配额总量、选定本履约期覆盖范围(即设定监管门槛和标准,选择纳入监管的排放主体的范围、温室气体的种类、选择规制的行业节点)、配额初始分配(即纳入监管的排放主体的初始减排义务设定)、温室气体排放监测、报告和核证(即Mornitoring, Reporting, and Verification, MRV)、碳排放交易市场供求关系和竞争秩序的监管机制等。三是,建立相对完善的交易基础设施(如碳排放配额交易平台、配额及其交易的注册登记系统)等。

总体而言,碳排放交易法律制度体系大致可以区分为基于一级市场的法律制度体系和基于二级市场的法律制度体系。其中,一级市场的法律制度体系主要内容包括确定配额总量、确定覆盖范围、确定配额分配的方法以及为纳入该制度监管的企业设定具体的减排义务。从配额角度而言,这实际上是配额从“出生”(即确定配额总量并将之分配)到“死亡”(即纳入该制度监管的企业将之用于履行配额清缴的义务,之后被注销)的过程。一级市场的法律制度体系与在我国施行已久的重点污染物总量控制制度的原理是相同的,只是后者可能会缺乏排污指标(或者配额)可以交易的制度设计。二级市场法律制度体系主要内容是,如何通过配额交易的制度设计实现帮助纳入该制度监管的企业实现以最低成本减排的目的。具体来说,从民法角度看,如何设计“配额”的交易制度、配额交易和权利变动何时生效、是否允许在配额或者减排信用上设定担保物权等问题。从经济法角度看,如何保持碳排放交易市场的流动性,即降低交易主体获得交易信息的成本和难度,增加交易主体捕捉到最佳交易对象的可能性;如何对配额交易市场秩序进行监管,比如对违法、提前或者恶意披露相关信息的行政处罚;如何保障碳排放交易市场配额供求关系的总体平衡,防止碳配额价格发生段时间内畸高畸低等配额价格异常波动的情形;是否允许进行碳配额金融衍生品的交易以及如何对其进行监管等问题。相对于重点污染物总量控制制度而言,二级市场的法律制度设置充分体现了碳排放交易制度作为减排工具的制度优势,即通过交易来实现减排成本的最低化,也就是履行减排义务的灵活性。所以,碳排放交易体系本身就是一个整体的、相当复杂的配套措施和制度体系。

在碳排放交易制度中,应明确区分“立法目的”和“减排手段”。“立法目的”包括直接目的、间接目的和最终目的。其中,直接目的是要以最低成本实现温室气体减排目标,间接目的是推动低碳技术创新,促进能源结构和产业结构调整,最终目的则减缓气候变化,推动实现经济和社会的低碳发展。“减排手段”是指减排主体根据自身的减排成本自由选择是否通过购买配额来达到减排目的,从而达到以最低成本实现减排目标的目的。从实现直接目的到实现间接目的和最终目的需要很长一段路要走。这是因为,第一,最终目的的实现意味着生产方式和消费方式的根本变革,需要进行低碳技术的创新、传播、推广和广泛应用,需要整个产业结构、能源结构的低碳化、公众消费行为低碳化等整个社会领域的低碳化。第二,碳排放交易制度有自身的局限性,碳排放交易市场的良好运行需要满足一定条件,即确保减排主体之间具有明显的成本差异、减排主体的碳排放数据能够得到准确监测、参与碳排放交易制度对减排主体和监管机关均符合“成本-收益”原则等。因此,正如上文所言,碳排放交易制度仅是温室气体排放控制法律制度体系的组成部分。

碳排放交易理论假设减排主体非常了解其采取各种方式(比如采取通过改良技术选择自我减排的方式或者购买配额的方式)控制温室气体排放的成本,而不存在由于信息不对称问题引发的信息收集成本以及交易成本问题。但是,事实并非总是如此。“因为将教科书中的猜测转化为现实将会遇到各种夸张的和不切实际的期待,而且忽视了各种复杂的相互作用。”碳排放交易制度的设计及其有效运行,必须在时空二维角度下充分考虑由于碳排放交易主体与其所处的复杂社会系统之间的相互影响对碳排放交易制度运行的影响。

从总体上而言,碳排放交易制度及其理论仍然在不断成熟和成长过程中,其理论尚难说臻于完善。碳排放交易制度在应对经济和社会发展迅速变动方面,仍然不够灵敏。这突出表现在欧盟碳排放交易体系在面对2008年全球经济危机之时。由于2008年全球经济危机的发生,使得全球对供应领域的需求减少,成为导致EU ETS预先设定的配额总量过量供应的重要原因。质言之,碳排放交易制度中减排目标和“总量控制(cap)”的设定是相对“一切照旧(Bussiness As Usual, BAU)”情景设定的。这意味着从设定目标之时起,围绕碳排放交易制度所设定的所有变量都是固定的、不变的,也就说经济发展从这个时间点开始将保持着匀速前进的状态。也就是说,关于碳排放交易制度及其运行的研究更多的是从静态意义上或者从某一特定时点展开的,并没有充分考虑包括时间、空间、交易主体数量和市场规模等各种外部变量对碳排放交易制度运行的影响。这是因为,哪些温室气体排放源所排放的何种温室气体将会以何种方式受到规制,将会影响将来的减排成本,但即便是在某一特定时间点,这种影响到底是何种情形尚不得而知,且不说随着时间推移减排成本在不同行业间的整个变化情况,即静态的均衡模型无法捕捉这种动态变化。

(二)碳排放交易市场的监管体制:“集权化”模式+环境自由主义

正如上文所言,碳排放交易体系的制度优势,就在于履行减排义务的灵活性,减排义务成本的最小化。但是,要真正实现这一点,需要减排主体既非常了解自身的减排目标,也非常了解其他减排主体的减排成本。要做到这一点,就要求碳排放交易市场保持相当的透明化和公开化,降低减排主体获得其他减排单位减排成本方面的信息成本,增加减排主体捕捉以更低成本实现减排的机会。这就要求:第一,碳排放交易市场是一个法治的、开放的、透明的、平等的市场。第二,对于减排主体而言,碳排放交易市场越大越好,只有市场越大减排主体才更有可能以更低成本获得以最低成本减排的机会;第三,在碳排放交易法律规则既定的前提下,包括中央政府和地方政府在内的各级政府干预越少越好,尤其是要限制地方保护主义。但是,值得注意的是,碳排放交易制度以最低成本减排的优点,应当至于整个温室气体排放控制的法律制度体系来观察,即只有在整个制度体系降低企业的守法成本和守法难度才是最终目标。

从实质上而言,这涉及到在碳排放交易的市场监管方面上中央和地方政府的权限分配问题,在碳排放交易制度体系下,中央政府与地方政府或者区域性超国家机构与成员国(如欧盟)之间在碳排放交易各个环节的监管权限如何分配的问题。比如,配额总量由谁设定、配额分配标准或者方法由谁制定、碳排放交易注册系统是否统一以及由谁来监管等问题。如果由中央政府或者区域性超国家机构负责,则为“集权化”方式;如果由地方政府或者成员国负责则为“分权化”模式。在碳排放交易制度中,明确中央和地方政府在碳排放交易市场方面的权限分配以及不同碳排放交易所涉及的政府机关之间的权限分配,可以防止产生因为监管权限不明所导致的监管真空情形或者重叠监管情形的出现。比如,配额或者减排信用的重复计算或者重复使用是监管权限不清晰的重要表现。

现有的关于排污权和碳排放权交易市场运行的实践表明:为了保证碳排放交易市场的有效运行,应当坚持配额总量、减排信用进入碳排放交易市场的条件、纳入该制度监管的企业所属行业的温室气体排放核算方法和报告指南、碳排放交易登记注册系统的监管、碳排放交易的信息公开等应当由中央层面的碳排放交易监管直接负责。这种监管方式是的优点在于:第一,可以避免配额总量的设定受地方发展经济考虑的影响而导致配额总量的设定过于宽松,避免碳排放交易市场上的配额由于缺乏稀缺性而导致“有场无市”等缺乏碳交易市场缺乏流动性等问题;第二,采取统一的温室气体排放核算方法和报告指南可以确保碳排放交易流通性的配额具有同质性;第三,由中央层面的碳排放交易监管统一确定减排信用进入全国碳排放交易市场的条件,可以强化中央层面碳排放交易监管机关对碳排放市场上的配额以及碳减排信用的供求关系,防止由于减排信用的过量投入而导致的碳交易市场上配额和减排信用供过于求的情形发生;第四,由中央层面的碳排放交易监管统一负责对碳排放交易登记注册系统的监管能够强化中央政府对碳市场供求关系的把握程度并强化其监管能力,同时也可以防止出现配额重复利用等问题的发生;第五,由中央层面的碳排放交易机关统一负责碳排放交易的信息公开,能够更加保障碳排放交易相关信息的安全保护,能够充分利用其对碳排放交易登记注册系统进行监管,能够保证碳排放交易市场的透明度,增强碳排放交易市场的可预测性,从而强化投资者从事碳排放交易的信心以及增强公众对碳排放交易制度和市场的认知程度;第六,由中央层面碳排放交易机关统一负责碳排放交易的信息公开还能够保护良好碳排放交易市场秩序,防止由于碳排放交易有关信息的泄漏或者不当披露对碳排放交易市场秩序造成不良影响,从而更好地维护碳排放交易市场参与主体(尤其是交易主体)的合法利益。

在碳排放交易的市场监管方面,采取集权化监管模式,可以防止出现为了片面增强碳排放交易市场的流动性而发生碳排放交易市场的过度金融化的问题。这是因为碳排放配额金融衍生品交易的发生本为促进碳排放交易市场的流动性,增强碳排放交易市场投资的投资预期,降低投资风向,但是也存在着碳排放交易市场过度金融化、被金融市场被绑架的可能和倾向。实际上,碳排放交易制度体系在推动碳金融体系发展的同时,也使得“碳减排已经成了一种生意”,温室气体排放交易制度也被某些市场参与主体尤其是金融投资机构视为“点碳成金”的工具。对于《京都议定书》,有学者就批评到,“它在很大程度上已经成为全球碳交易的管理机制,以至于减少碳排放以实现大气稳定这一问题可能被忽略或者推迟。”有学者指出,在碳排放交易市场上,伴随大量金融投资机构的加入和大量气候相关的金融衍生品的产生,碳排放交易市场很有可能成为交易主体“纸面上的游戏”,与真实的减排行为相脱钩,掩盖排放交易制度本来所应当具有的温室气体减排这一根本目的。“大量的金融企业已经把减排治标的交易做成了金融产品,甚至还分类打包再卖出去,与当年的住房次级抵押贷款有些相似。”因此,碳排放交易体系的健康运行,最重要的是采取“集权化”管理模式。

国外碳排放交易或者排污权交易的实践也表明,碳排放交易监管应当采取“集权化”模式。在美国,按照美国联邦层面1990年《清洁空气法》第Ⅳ章“酸雨控制计划”建立的SO2排放配额交易市场在管理体制上采取的就是“集权化”的方式。在美国联邦层面,应对气候变化立法的多个立法提案(比如美国2009年《清洁能源与安全法案》)中关于美国全国碳排放交易市场的管理体制均采取的是“集权化”的方式。 EU ETS第Ⅰ期、第Ⅱ期采取“分权化”模式成为配额超发供应过量的重要原因,也导致碳排放交易的登记注册和交易系统不统一使得被盗窃的配额难以追回等问题,所以EU ETS第Ⅲ期改采用“集权化”的模式。因此,对于碳排放交易市场的监管应当采取“集权式”监管方式。马中教授在总结中国二氧化硫排污权交易市场存在的问题时,也明确建议未来中国的碳排放交易市场应当采取“集权化”监管模式。

国家发展改革委负责全国碳排放交易市场建设的有关官员表示,“全国碳市场采用两级分工的模式,也就是中央层面管方法、管标准,省一级层面管配额分配、管履约监管,两者之间互不干涉,但互为补充。”笔者认为,在碳排放交易监管方面,这种权限分配应当主要是基于监管资源、监管能力和监管效率的考虑,但是除非辅之以更加具体的配套制度,否则很可能会造成地方政府保护主义。主要表现为不同地区监管力度不同,监管标准不统一等问题,所导致的后果就是地方政府为保护本地经济发展倾向于放宽对碳排放监测的管制,最终影响减排结果的真正实现。中国环境保护的实践已经足以作为镜鉴。

四、节约能源法的发展演变与制度特色

(一)《节约能源法》及其实施制度的演变

在“九五”期间,节能能源法律制度体系雏形出现。1997年全国人大常委会制定了《节约能源法》,并于199811日生效实施。1999330日,当时的国家经济贸易委员会发布了《重点用能单位节能管理办法》(以下简称《管理办法》)。该《管理办法》明确了重点用能单位的标准、重点用能单位的主管部门及其职责、重点用能单位名单的确定和发布、重点用能单位的法律义务以及相应的奖惩机制。1999313日江泽民在中央人口、资源、环境工作座谈会上指出:“必须在保持经济增长的同时,控制人口增长,保护自然资源资源,保持良好的生态环境。这是根据我国国情和长远发展的战略目标而确定的基本国策。”这表明,在环境与资源约束形势不断严峻的情况下,国家对节约能源工作的重视不断提高。

但是,1997年颁布的《节约能源法》实施效果并不够令人满意。这不仅与该法具有较强的计划经济色彩、覆盖范围狭窄、缺乏可操作性有关系等问题有关,而且也与当时的外部环境有密切关系。这是因为该法在颁布和生效之时,国企改革正在大力推行当中,原来的央属企业很多被划归到地方,而国务院也于1998年启动了政府机构改革直至2000年底方告结束。这一轮政府机构改革的结果是,中央层面的节能监管机构即中央工业部门被撤销,使得中央层面的节能监管大大弱化,而地方政府在节能减排执行上的积极性却未能及时的调动起来。这使得“十五”期间全国能耗和能源强度出现了同步上升的局面,以至于到2005年全国能源强度上升到1999年的水平。

正是在这种情况下,“十一五”期间国家明确提出节约能源是我国基本国策的同时,还将进一步建立和完善了节约能源法律和政策,节约能源法律制度体系趋于完善。这主要表现在:第一,以法律形式确定了节约资源的基本国策地位。2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出:“要把节约资源作为基本国策,发展循环经济,保护生态环境,加快建设资源节约型、环境友好型社会”。2006314日发布的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《十一五规划纲要》)再次肯定了节约资源为我国基本国策。20071028日修订后的《节约能源法》第4条规定,“节约资源是我国的基本国策”。第二,约束性量化节能目标产生,节能法律制度不断细化,节能减排统计、监测、考核评价机制建立。《十一五规划纲要》首次提出了节能约束性指标即单位GDP能耗下降20%200647日,国家发展改革委等6部委联合发布了《关于印发千家企业节能行动实施方案的通知》(发改环资[2006]571号)。200686日国务院发布了《关于加强节能工作的决定》。2007523日国务院发布了《关于印发节能减排综合工作方案的通知》。第三,20071028日全国人大常委会对1997年《节约能源法》进行了修订,建立健全了节能法律制度体系。主要表现在:一是,进一步将监管范围从之前仅关注工业领域重点用能单位扩大到交通领域、建筑领域、公共机构等领域;二是,以法律条文的形式规定了节能减排目标责任和考核评价制度,实质上确立了地方政府对节能目标负责的体制;三是,20071117日国务院发布了《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》确立了节能减排统计、监测、考核实施的“三个方案”和“三个办法”。

综合分析我国现有节约能源法律制度(包括由国务院有关部门制定的规范性法律文件),可以发现其中存在着重复立法、只立新不废旧不修旧(尤其是在行政法规、部门规章和规范性法律文件层面)的明显问题。比如,在“九五”期间已经制定《重点单位节能管理办法》的情况下,又先后在“十一五”、“十二五”期间发布了《关于印发千家企业节能行动实施方案的通知》(发改环资[2006]571号)、《关于印发万家企业节能低碳行动实施方案的通知》(发改环资[2011]2873号)。问题在于,《重点单位节能管理办法》在2007年《节约能源法》修订后并未及时修订,导致在很大程度上无法发挥作用,并且与后两个节能行动实施方案之间也存在着很大脱节。有学者曾指出,“当所依据的法律规定及其所设计的法律制度不能发挥作用时,我们的第一选项往往是建立新的制度”,呈现明显的“制度上求新而不改旧”的特点。当然,在中国这并非是新问题,也绝非环境领域的独有问题。钱穆先生在评价中国政治制度时就曾指出,“一个[中国政治]制度出了毛病,再订一个制度来防制它,于是有些却变成了病上加病。”实际上这也绝非中国独有的问题,美国在能源政策领域就曾发生过这样的问题,英国在低碳法律和政策领域也发生过这样的问题。这种“求新而不改旧”的立法方式必然会导致制度上的叠屋架床,既降低了法律制度的效能和权威,也会提高法律主体的守法成本和守法难度。

(二)《节约能源法》的特色:“分权化”+科层制

相对于其他国家的节约能源法律制度而言,节能目标责任制和考核评价制度是最具中国特色的法律制度。这一制度经历了从模糊阶段(200612月之前)到地方实验阶段(200612-200711月)再到成熟阶段(200711月之后)、从实践到法律文本并且不断细化完善的发展演变过程。

1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》明确提出,“地方各级人民政府对本辖区环境质量负责,实行环境质量行政领导负责制”,“要将辖区环境质量作为考核政府主要领导人工作的重要内容”。这成为环境保护目标责任制和考核评价制度的最初形态。

<p st

分享到: