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宋婧:低碳发展立法研究—以二氧化碳捕集与封存监管法律路径选择为例(2016年会论文)

时间:2017-08-10 14:37:18   来源:中国能源法律网

【内容提要】在能源革命的推进和实践过程中,化石能源的高效清洁利用,尤其是以二氧化碳捕集与封存技术为代表的新一代化石能源清洁利用技术发挥着关键作用。然而,随着世界各国为应对气候变化而积极推动这种低碳绿色技术的开发与发展的同时,我国针对该项技术的监管法律框架则处于相对缺位的状态,本文以二氧化碳捕集与封存监管法律路径选择为着眼点,首先介绍并总结欧盟、英国、澳大利亚等国的二氧化碳捕集与封存监管法律路径经验,其次分别论述二氧化碳的捕集、运输、注入与封存三个不同阶段的监管建议路径,以期为着眼点考察我国低碳发展立法状况与趋势。

【关键词】低碳  二氧化碳捕集与封存  CCS  监管法律  路径选择

 

一、概述

推动能源供给革命,需要大力推进煤炭清洁高效利用。推动能源技术革命,需要发展低碳技术的转化与应用。立足我国国情,紧跟国际能源技术革命新趋势,以绿色低碳为方向,把能源技术培育成带动我国产业升级的新增长点是能源革命的具体导向。在推进低碳发展的过程中,化石能源的清洁化、高效化和低碳化是能源革命的重要目标。《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》也提出了绿色低碳战略,和推进煤炭清洁高效开发利用的主要任务。 在国际气候变化议程中,2015年我国向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交的国家自主贡献中宣布了CO2排放量到2030年左右达到峰值并争取尽早达峰;单位GDP二氧化碳排放比2005年下降60%~65%。 为了达到上述目标,低碳发展将无疑成为当下及未来我国经济建设的主要旋律,为其提供重要保障的立法研究也当然是其中的应有之意。

在能源革命的推进和实践过程中,化石能源的高效清洁利用至关重要,尤其是以二氧化碳捕集与封存技术为代表的新一代化石能源清洁利用技术应用将发挥着关键作用。然而,随着世界各国为应对气候变化而积极推动这种低碳绿色技术的开发与发展的同时,我国针对该项技术的监管法律框架则处于相对缺位的状态,本文亦以二氧化碳捕集与封存监管法律路径选择为着眼点,考察我国低碳发展立法状况,探讨低碳发展的立法趋势。

二氧化碳捕集与封存技术(CO2 Capture and Storage, 简称CCS)是以防止或减少二氧化碳在大气中的排放为目的,在产生二氧化碳的工业环节中对其进行捕集,之后通过密闭运输,最后予以封存的一系列技术的总称。其基本过程是通过将CO2从工业或能源生产相关气源中分离出来,输送到适宜的封存场地并封存,使CO2与大气隔离。该系列技术按照不同的阶段划分可以划分为捕集、运输与封存三个环节。CCS作为一种新兴的应对气候变化技术, 具有跨部门, 跨领域, 空间规模大, 时间跨度长, 技术成本高等特点。同时,我国在CCS的发展实践中面临着风险管理系统尚不完善, 监管框架尚不明确, 公众认知度低等挑战。 因此,在政府制定鼓励 CCS示范项目政策, 推动CCS产业化与商业化应用于实践的同时, 更应着重确立监管法律路径, 为促进CCS的早期发展提供有效保证。

二、国外二氧化碳捕集与封存监管法律路径选择

(一)欧盟

2008年欧盟率先修改了《欧盟碳排放交易指令》将CCS囊括其中,为CCS在欧盟地区的开展提供了经济激励。接着,欧盟在2009年发布《欧洲议会和理事会关于二氧化碳地质封存的指令》,同时针对监管CCS的相关领域修改欧盟委员会《关于特定公共及私营项目的环境影响评价的指令》, 将指令96/61/EC并入指令2008/1/EC中涉及综合污染预防与控制的内容, 修改《在水政策领域建立行动框架的指令》,《关于大型火电厂向大气排放特定污染物限制的指令》,《关于环境损害防治与救济的环境责任的指令》,《关于废弃物的指令》, 以及欧盟 1013/2006号规定。这些修改的指令和规定的更新内容都将作为规范CCS在欧盟的监管依据,构建了欧盟CCS监管的基本框架。 欧盟关于二氧化碳捕集与封存立法的主要内容包括:围绕强调二氧化碳地质封存的环境安全性展开,地质封存的前提条件是取得相关许可,禁止以废物处置为目的在封存的二氧化碳中添加/掺杂废气/废物,明确封存地点的关闭条件及责任转移问题。

(二)英国

2008年英国颁布了《能源法》,为二氧化碳的海上封存提出了普适监管框架。该法案将二氧化碳封存作为单独一章进行规范,可见其在能源法律规范中的重要性。根据能源法的规定,在英国实行二氧化碳封存许可制度,即没有获得执照的情况下任何人不得实施二氧化碳封存的任何活动。2010 年,英国颁布《二氧化碳封存(执照等问题)条例》,收录在环境保护系列条例之中,对具体执照申请及封存全过程监管的问题进行规范。

(三)澳大利亚

2008年澳大利亚颁布了专门的《海上石油与温室气体封存法》(2006),又通过几年的数十次修改,逐步建立了环境和安全监管的法律框架,不仅为温室气体的海上封存监管制度开创了先河,同时也为潜在地质封存研究与勘探活动提供了监管法律确定性。在该法案下,目前已颁布的《海上石油与温室气体封存环境监管条例》(2009)、《海上石油与温室气体封存安全条例》(2009)、《海上石油与温室气体封存—温室气体注入与封存条例》(2011)与《海上石油与温室气体封存—行政管理与程序条例》(2011)等具体的行政规章配合了该法案的具体执行。

(四)美国

与上述国家和地区不同,美国并没有专门针对CCS的国内法律制度和监管框架的法案,而是通过对现有的环境保护污染控制法律体系不断进行修改,增进和补充与CCS有关的内容来建立框架的。根据环节不同,美国联邦针对CCS的法律监管框架主要分为两类,一类是适用于二氧化碳捕集活动相关,另一类是适用于二氧化碳封存活动相关。首先,适用二氧化碳捕集阶段的监管法律主要有《清洁空气法》、《清洁水法》、《超级基金法》、《资源保护与恢复法》。其次,针对二氧化碳的封存活动,联邦层级主要有三类法律监管规范。一是关于水的保护,二是关于监测与排放报告,三是联邦土地的使用。在对水的保护方面发挥作用的是《安全饮用水法》及其项下的《地下注入控制计划》, 一直以来美国环保署监管的是以提高原油/气采收率为目的开展二氧化碳注入建井活动,这种类型的井在地下注入控制计划中被列为II类井进行监管。2011年,针对长期二氧化碳地质封存项目,美国环保署设立了一种新的井的级别— VI类。针对VI类井的监管相较于II类井的要求更加严格,是因为长期地质封存二氧化碳,数量更多,占用地质空间更广泛,也具有更高的风险。

(五)加拿大

CCS项目链长, 涉及行业范围广泛,加拿大的监管框架也依据不同的CCS阶段(捕集、运输、注入、封存等) 而对联邦政府和省政府赋予不同的监管权。二氧化碳的跨省运输,或者通过Natural Resources Canada(NRCan) 项目获得资金的CCS项目要由联邦政府进行监管。另外,针对地质封存项目的监测与报告要求,由加拿大《环境保护法》进行规范。而省政府由于负责监管自然资源、财产及民事权利,因此其涉及CCS的监管内容则主要包括在其行政边界内的针对二氧化碳的注入许可和日常监管,在这个方面,有些省现有的油气监管法和电力法就可以对CCS问题进行扩展或调整适用。阿伯塔省在2010年即通过了《碳捕集与封存法律修正案》(即CCS法), 2011年颁布了矿产资源法项下的《二氧化碳地质封存适用土地条例》(即CST条例)。前者对现有的法律规定进行了修改以期明确该地区的CCS的注入和永久封存权,后者为用以进行二氧化碳地质封存的地下地层的使用建立了一套权利取得机制。

三、中国CCS监管法律路径选择

其他国家采用的CCS监管法律路径各不相同,哪种对中国有借鉴意义需要具体分析。一方面要充分研究我国当前的法律监管框架,评估其是否可以通过扩充将CCS涵盖为规范对象。比如由于二氧化碳的主要运输方式是管道运输,那么在油气管道运输监管法律是否适宜作为CCS监管框架的基础;另一方面,要考虑到CCS的特殊性,比如二氧化碳的性质问题。因为当前中国还未将二氧化碳作为污染物对待,因此涉及污染物的监管法律将不适宜作为CCS的监管法律予以扩展。

(一)捕集阶段

在二氧化碳的捕集阶段,CCS捕集设备并不能独立发挥作用的特点决定了监管需要很大程度上依赖现有的法律框架,具体来讲,一般的二氧化碳捕集技术(燃烧前捕集、燃烧后捕集及富氧燃烧)均是应用在现有煤电或能源生产的燃煤环节(即释放CO2的环节)。如果不应用二氧化碳捕集技术的情况下,该设备排放的废气应该符合国家规定的大气污染物排放法律及标准,如《大气污染防治法》、《大气污染防治法实施细则》及《火电厂大气污染物排放标准》等,因此,CCS捕集理应适用上述法律。然而,我国并未界定二氧化碳为“污染物”的现状,排除了CCS捕集环节独立对污染物防治法律规范的适用,即不能通过直接限定对CO2的浓度或者数量来适用污染物防治的法律规范。然而,二氧化碳的捕集阶段需要填加一些吸收剂 ,在反应过程中会产生一些降解物,而这些吸收剂和降解物很有可能对环境产生不利的影响,需要对其环境影响和环境风险进行评价,针对捕集设备正常运行或失效引起的上述物质挥发及过程中产生的污染物排放将适用现行环境保护法律规范。同时环境保护部刚刚发布的《二氧化碳捕集、利用与封存环境风险评估技术指南(试行)》也将为这个过程的环境风险评估提供参考。 因此,针对捕集阶段的CCS立法宜建立在现有法律基础上,适度扩展《环境保护法》、《环境影响评价法》、《安全生产法》、《大气污染防治法》、《火电厂大气污染物排放标准》系列法律规范及标准对捕集阶段二氧化碳的适用,同时考虑到捕集活动的技术性,建议制定定量的技术工艺标准,比如确定二氧化碳及其他气体的浓度限值及形态界定,对吸收剂的量级适用限额,以形成定性风险评估与定量标准统一的监管法律依据。

(二)运输阶段

在二氧化碳的运输阶段,由于管道运输和槽车运输是当前我国主要采用的C02运输形式,对该阶段的监管法律也应主要以这两种运输形式为对象。槽车运输属于点状运输,是不连续的运输方式,我国当前进行示范的项目大多数采用了这种方式。而从长期运行来看,管道运输则是相对成本较低且稳定性安全性较高的运输方式,在CCS规模较大的情况下应采用管道运输的方式,我国中石油吉林油田CO2-EOR示范项目即采用了管道运输。针对槽车运输,我国已经颁布了严密的监管法律,《中华人民共和国道路运输条例》、《危险化学品安全管理条例》以及《道路危险货物运输管理规定》均对二氧化碳的运输进行了规范,如申请从事非经营性道路危险货物运输,道路运输管理机构应当按照上述规定和《交通行政许可实施程序规定》所明确的程序和时限实施道路危险货物运输行政许可,并进行实地核查。随着项目规模的增大以及CCS从示范走向商业化运行,将出现越来越多管道运输实践,因此法律监管中,需要重点关注二氧化碳的管道运输,这也是当前我国法律监管的一块空白领域。CCS管道运输过程的环境风险主要包括管道运输过程中管道的腐蚀开裂、穿孔、焊接缺口、第三方破坏、自然灾害及错误操作等导致的泄漏事故,而二氧化碳(或伴生的其他物质)泄漏将对人类的健康、生态环境、地下水、大气等产生重大的不利影响。基于此,CCS运输监管立法的重要内容应围绕保护管道而进行,我国当前并没有针对该领域的法律规范和监管指南,最相近的当属《石油天然气管道保护法》及《石油天然气管道保护条例》,其对石油天然气管道的规划与建设、管道运行的保护、管道建设工程与其他建设工程相遇关系的处理等关键问题进行了详细的规定,为监管实践提供了完备的框架。在这些内容上CCS管道运输的监管问题都可借鉴参照。然而,由于这两部法律均在开篇之处指明 “中华人民共和国境内输送石油、天然气的管道的保护,适用本法” ,明确阐述了适用对象为石油和天然气管道,并排除适用了他类管道--“城镇燃气管道和炼油、化工等企业厂区内管道的保护,不适用本法” 。因此,当前CCS管道运输的监管还不能适用上述法律,在没有立法的情况下,CCS管道运输领域则成为了监管的空白地带,亟待填补。而无论是单独制定何种层级的CCS管道运输监管法律,都无疑将参考或者照搬油气管道保护法的框架,极大地增加了法律成本,并不是一个有意义的尝试。因此,适宜的法律路径应当为对现有的石油天然气管道监管法律体系进行适用对象的扩大解释,通过立法修订的方式明确涵盖CCS管道运输监管。

(三)注入与封存阶段

在二氧化碳的注入和封存阶段,宜主要关注三个问题:注入与封存地点的科学选择、注入与封存过程的环境安全及关闭后责任的归属与如何转移问题。相较于捕集与运输阶段,注入和封存阶段更易于发生泄漏,而二氧化碳的泄漏则是CCS存在环境风险的主要方面,这是前文所述大部分国外CCS立法的重点,亦是CCS质疑者重点关注的问题。

由于压缩二氧化碳在我国属于危险化学品,因此对其进行的注入储存应当适用现行《安全生产法》、《危险化学品安全管理条例》、《危险化学品生产储存建设项目安全审查办法》的规定,坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针,对CCS新建、改建、扩建项目进行安全条件论证,由安全生产监督管理部门进行安全条件审查,同时国务院工业和信息化主管部门及其他国务院 部门负责危险化学品的生产储存的行业规划与布局。

针对注入与封存项目引起的环境风险,建设单位需要根据《环境影响评价法》编制环境影响报告书,就CCS封存项目可能对环境造成的影响进行分析、预测及评估,并提出该项目环境保护措施及其技术和经济论证,完成对环境影响的经济损益分析并提出实施环境监测的建议。该项目还应遵循《环境保护法》及《建设项目环境保护管理条例》的规定执行三同时制度,即建设项目需要配套建设环境保护设施,必须与 主体工程同时设计、同时施工、同时投产适用。以上的部分为当前法律监管框架可以直接使用在CCS注入和封存阶段的部分,可以解决注入与封存过程的环境安全风险问题。另外,针对二氧化碳的封存阶段的环境监管具体细节,可以借鉴美国环保署《地下注入控制方案》对该环节专门设立新的井的级别— VI类及对其设计的监管规定制定单独的环境监管条例,通过对注入井这个载体的运行监管而完成。

由于CCS注入和封存的特殊工艺及流程,对注入与封存地点的选择不能简单适用当前的法律监管框架。在选择注入和封存地点之前,最重要的环节是对地质条件和地理环境进行勘探,确定适宜注入和封存的最佳地点和地层,同时,该地点还须符合距离二氧化碳捕集地的限制,如果距离捕集地点过远,或者跨越河流或不稳定地层则将加大该项目的环境风险。然而,当前无论是我国的《矿产资源法》及其《实施细则》,还是具体的《矿产资源开采登记管理办法》、《矿产资源勘察区块登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》,亦或刚刚获得颁布的《深海海底区域资源勘探开发法》都将勘探的对象限定在“矿产资源”,即“具有利用价值的,呈固态、液态、气态的自然资源”。反观CCS进行封存的对象为二氧化碳,并不能成为上述监管法律法规的规范对象。前者虽然也涉及了勘探,但勘探的目的是为开采矿产资源而不是注入资源,监管的原理适用于CCS的封存并不适宜。在这个方面,建设单位在选取CO2注入井和封存地点的监管依然是一片盲区。在这种情况下,如果注入井和封存地点选择在建设单位已经获得的矿权的范围内,建议通过在现行监管法律范围内增加建设单位的行为义务予以监管,通过修改法律规章或条例的法律路径进行补足。而如果拟选择封存的地点处于尚未获得矿权的区域,或者处于他人已获得矿权的区域中,在行政许可时则要考虑增加前置程序,即取得他区域矿权人的书面同意才予以许可。针对这种复杂的状况,仅依托当前监管框架进行稍许修改或许并不能完成监管目标,其法律路径应为修改许可法一类法律。

另外,二氧化碳的注入和封存,既可以选择在陆地上进行,也可以在海上进行。对海上进行CCS项目监管的法律,当前并不存在国内立法的基础。然而从国外的立法实践和项目发展来看,海上CCS是未来CCS项目开展的可能方向,因此针对CCS的海上封存进行专门立法也不失为潜在的法律路径。

 

 

四、结语

十三五规划强调要推动低碳循环发展,并推动煤炭等化石能源清洁高效利用。 CCS作为一种可观的二氧化碳减排技术和绿色低碳发展技术,由于国别的实践差异与对其持有的不同定位,各国都采用了不同的监管法律路径,但对CCS流程(捕集、运输、封存)的大致监管原则与重点问题则确立了相同或相似的框架,这其中,不乏我国作为全球能源生产和消费大国在全面建立CCS监管法律可以借鉴的方面。要不要针对CCS监管立法?各国在建立CCS监管立法时是将CCS 监管纳入当前现有的法律监管框架范围还是另辟蹊径制定新的法律对CCS活动进行监管?采用不同法律路径的标准和依据又是什么?这一系列问题就成为了我国建立与完善CCS监管立法过程中需要着重考虑的关键,也可为其他低碳发展技术的实践和应用提供重要的立法参考。


 



注释:

[1] 2014年习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上的讲话,http://news.xinhuanet.com/politics/2014-06/13/c_1111139161.htm

 http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/19/content_9222.htm

 http://news.xinhuanet.com/politics/2015-07/01/c_1115787779.htm

 我国称为二氧化碳捕集、利用与封存技术,即在捕集与封存的基础上增加利用这一环节。

 2003/87/EC

 2009/31/EC

 85/337/EC

 2000/60/EC

 2001/80/EC

 2004/35/EC

 2006/12/EC

 如《关于环境损害防治与救济的环境责任的指令》即将二氧化碳封存场地的环境责任囊括进该指令覆盖范围,指出环境损害的防治和救济责任适用污染者付费原则。又如《关于特定公共及私营项目的环境影响评价的指令》将运输二氧化碳的管道、封存地点及捕集气态二氧化碳的装置都纳入到地质封存的规范范围,开展项目的环境影响评价制度。再如《关于大型火电厂向大气排放特定污染物限制的指令》提出确保火电厂要具备适宜的空间安装捕集和压缩二氧化碳的装置,及对评估适宜封存地点和捕集二氧化碳进行升级改造的技术可行性的要求。

 Energy Act 2008

 The Storage of Carbon Dioxide (Licensing etc.) Regulations 2010

 2010 No.2221

 Offshore Petroleum and Greenhouse Gas Storage Act 2006

 从法律规范的角度上看,区别捕集与封存的规范是具有必要性的,因为其排放源及封存设备(或场地)的所有者和运行者并不相同。

  Clean Air Act(CAA)

 Clean Water Act(CWA)

 Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act (CERCLA), also known as the Superfund Statute

 Resource Conservation and Recovery Act (RCRA)

 Safe Drinking Water Act(SDWA)

 Underground Injection Control(UIC) Program

 http://hub.globalccsinstitute.com/publications/overview-federal-and-provincial-regulatory-frameworks-and-gaps-guide-and-affect-implementation-ccs-non-confidential-report/current-regulatory-environment-canada-and-alberta

 Canadian Environmental Protection Act(CEPA)

 Carbon Capture and Storage Statutes Amendment Act, 2010(CCS Act)

 Carbon Sequestration Tenure Regulation (CST Regulation)

 即捕集设备需要安装在现有的生产设备上才能发挥作用,因为后者是二氧化碳产生的途径。

 如采用化学吸收法适用的乙醇胺(Ethanolamine, MEA)、二乙醇胺(Ethanolamine, DEA)、甲基二乙醇胺(Methyldiethanolamine, MDEA)等胺类吸收剂。

 主要包括氨气、醛类、酰胺、亚硝胺等。

 关于发布《二氧化碳捕集、利用与封存环境风险评估技术指南(试行)》的通知,
http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201606/t20160624_356016.htm

 美国有超过30年管道运输二氧化碳的经验,其管道总长超过2500公里。

 根据《二氧化碳捕集、利用与封存环境风险评估技术指南》(试行)指出二氧化碳泄漏的环境风险分为全球环境风险和局部环境风险。前者意指大量二氧化碳的泄漏将阻碍气候变化进程,弱化CCUS的贡献,如果被封存的二氧化碳不能稳定地封存在储层中,CCS对减少二氧化碳排放的贡献将变得极不确定。后者指泄漏如果导致在一定范围内二氧化碳浓度超过其正常浓度的范围,将对生态系统产生一定的风险。如2010年广西壮族自治区高速公路管理局办公大楼内突发的二氧化碳泄漏事件导致了17人受伤。

 Underground Injection Control Program

 可能被压缩为临界状态,或液态

 

                                    

参考文献 

[1]黄亮:《碳捕获与封存(CCS)技术的法律制度构建探析 》,载《政法学刊》,2014年第4期,第10-19页。

[2]秦天宝,张萌:《碳捕获与封存活动对现行国际环境法的挑战及其回应》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》,2012年第6期,第18-25页。

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